关键词：公共产品，市场失灵，政府失灵，定价权，消费者权益保护
一、公共产品价格监管的现实缺陷
公共产品，在《辞海》上解释为：部分人的享受不会影响他人的享受，也不能或很难排除部分人去享受。与私人产品相比，它具有显著的三个特征：效用的不可分割性；消费的非排他性；提供目的非盈利性。公共产品所具有的特征，决定了私人在市场经济中无力或不愿投资生产利润较低或没有利润的产品，因而不可能向社会成员提供他们所需要的一切产品。所以学者普遍认为：“市场机制在私人产品的供给上是高效率的，但在公共产品的提供方面都存在局限性”。这就为政府干预与调控经济，以“有形之手”协调“无形之手”提供了空间。政府作为全体社会成员利益的集中代表，作为管理社会公共事务的行政职能机构，主动承担生产那些经济效益不好但社会公众必需的公共产品。同时，公共产品一般属于自然垄断行业的产品，如电力、电信、城市用水、用气、铁路、电视等通过管道或网络服务的产品。由于自然垄断经济和技术的特征要求，自然垄断的行业最终由一家或几家企业来垄断经营并产生经济效益。为了维护处于弱势地位的消费者的利益，防止垄断的生产者制定垄断高价掠夺消费者，有必要由政府出面进行价格规制。故有学者认为，在自然垄断行业，政府面临着两大责任：一是为了保证消费者享有最低价格的产品而保护独家垄断的局面；二是防止垄断厂商滥用垄断地位来攫取超额利润，从而导致消费者剩余和社会福利的净损失。正是市场失灵和自然垄断的存在，形成了政府监管公共产品价格的主角地位。
市场失灵是导致政府管制的起因，但政府不是万能的，不科学的管制和不当干预又会造成资源配置偏离帕累托最优，形成政府失灵。政府失灵主要表现在：(1)内部性。政府应当以社会公共利益为依归，但政府组织及官员有自身的利益目标。当其自身的利益目标与社会公共利益不一致时，其所实施的政府行为就有可能受自身利益目标的驱使而偏离社会公共利益。(2)寻租行为。随着政府权力对市场的介入，政府权力在市场上也就有了给市场主体带来利益的经济价值。市场主体受其利润最大化目标的驱使，必须寻求租用政府权力的机会。与此对应的政府一方，在其内部性的作用下，也可能寻求设租的机会，将政府权力出租给交付租金的市场主体。寻租现象不仅降低政府配置资源的效率，而导致政府腐败。
当前，我国政府在公共产品价格监管存在如下失灵和弊端。从总体层面来看，价格管制的定价标准是以企业实际发生的成本为基础进行核算的，这必然弱化企业降低成本的内在机制；价格管制当局与被管制企业之间信息不对称分布及价格管制部门权利的局限，使管制者在与被管制企业的博弈中处于不利地位，价格管制难以收到预期效果；加之实行行业准入管制，缺乏竞争动因，使被管制企业不屑提高效率、改善服务。这些都进一步强化了政府管制的失灵，为被管制企业侵蚀、背离消费者权利提供了空间。
从具体层面来看，以公用企业为例，价格管制具有明显的“政企合一”特征，集行政权与垄断经营权于一体的政府往往充当行业利益代言人，消费者明显处于弱势地位。一是公用企业自然垄断演变成行政垄断。作为管制者的行业主管部门(或地方政府)与企业之间政企不分。公用企业的投资由行业主管部门代表国家进行，行业主管部门实际上获得了投资者、管理者与监督者的“三位一体”角色。主管部门既是管制政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者，企业的管理者、职工与企业行政主管部门的官员都成了企业内部人。由于缺乏有效的监督和制约，企业利用行业和地区垄断地位，膨胀成本，价外加价、乱收费现象严重，极大损害了消费者利益。二是公共产品由行业行政主管部门定价。《价格法》第18条规定，对重要的公用事业价格，在必要时可以实行政府指导价或政府定价。公用事业由于没有成本约束机制，所谓政府定价往往演变成企业与政府主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少。政府物价部门定价对消费者还相对公平，由行业主管部门定价简直是直接掠夺消费者利益。如具有行政主体身份的铁道部既是国务院铁路主管部门，又经营着庞大的全国铁路，直接领导国家铁路的运输生产，财务由铁道部统收统支，运价由其严格管制，铁道部成为全国铁路这个大企业的代表者。三是政府部门与公用企业“权钱交易”。行业行政主管部门与被管制企业间的直接利益不断，法律规制不严，政府及其官员难以摆脱“经济人”本性的支配，权力寻租不可避免。
从现行法律来看，政府管制公共产品价格的不当，消费者有许多具体法定权利受到了侵犯。(1)消费者的知情权。《消费者权益保护法》第8条规定，消费者享有知悉购买使用商品或者接受的服务的真实情况的权利。这其中就包括知悉商品服务的价格、费用等变动的情况。但行业行政主管部门与公用企业垄断了“ 信息权”，消费者知情权无从谈起。如长期以来铁路行业本身对作为定价依据的成本都不甚清楚，春运调价的前因后果更让消费者难于明白。(2)消费者的监督权。《消费者权益保护法》第15条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。而面对公用企业强大的自然垄断和行政垄断优势，消费者监督权形同虚设。(3)消费者的公平交易权。《消费者权益保护法》第10条规定，消费者有权获得质量保障、价格合理、计量准确等公平交易条件。如公立医院的医疗设施和服务未见有多大改善，但医疗费却高得惊人，令人咋舌，使普通老百姓难以看得起病。(4)消费者的选择权。我国公共产品提供具有自然垄断性和行政垄断性，在其面前，消费者丧失了一项主要权利——选择权。在没有选择的余地下，消费者只能接受垄断经营者提出的垄断高价及差强人意的服务质量。
二、《公共产品价格监管法》的内容构想
市场经济为法治经济。法治是通过约束政府对经济活动的任意干预和约束经济人行为两个经济作用来为市场经济提供制度保障的，而这两个作用正是政府与市场良性互动的必备条件。政府和市场都有缺陷，因而二者互动应当以二者保持距离为前提，这就需要用法治来界定政府与市场的界限，用法治规制市场与政府失灵，从而为消费者权益保驾护航。因此，现阶段急需制定一部反映市场客观规律、符合中国国情、保障社会福利最大化的《公共产品价格监管法》，重构政府、经营者、消费者权力(利)，依法治价，并搞好外部配套改革。这将是一条保护公共产品消费者权益的科学可行之路。
1.监管范围。提供公共产品的行业大部分属自然垄断行业，为保护消费者福利最大化，需准确界定政府实施监管的行业范围。除非自然垄断公共行业外，需认真鉴定和区分自然垄断公共行业的有效垄断程度，并在自然垄断公共行业中区分垄断业务和非垄断业务，对于非垄断性业务要放松管制，引入市场竞争机制。因多种因素的变化，有的自然垄断行业会丧失其原有属性，在具备条件的前提下，应逐步部分解除直到全部解除监管。这就需要在立法时注意调整管理范围的规范化。一般来说，只要具备以下两个条件之一即可逐步解除监管。一是技术的变化。当引入新的技术后可以在竞争的情况下取得更低的成本时，原有的监管方式就需随之改变。如微波和卫星通信技术的出现就引起了西方发达国家解除了对长途电话的监管。二是替代产品或服务的成熟。如西方发达国家随着高速公路网络的形成，放开了对铁路运输定价的监管。
2.监管目标。实现消费者、经营者、国家三者利益的最佳平衡，监管目标至少包括三个方面。一是价格公平。体现公共产品的社会福利性，强调对消费者利益的保护，这是价格监管的最基本目标。二是合理经营。促进企业不断提高效率、维持财务稳定和可持续发展，保护生产者利益。三是引导消费。调节需求水平和需求结构，使之有利于国家的资源节约和环境保护，实现经济社会可持续发展。
3.监管机构。建立一个独立、公正、高效的价格监管机构，超脱于各种既得利益集团，不受其左右。并且要建立职能完备的价格监管机构，基本要求是实现价格监管与成本监控一体化，参照国际通行做法，以价格监管为中心，将价格监管机构与市场准入、运行规程等监管机构合并，建立各级公共产品监管机构。
4.定价权。国民经济运行过程中形成的经济关系是经济组织关系与经济活动关系相统一的关系，其中的经济权力活动与经济权利活动不可分割的联系在一起，相互制约，相辅相成，形成复合关系。就公共产品而言，其定价权不是一种行政权力，但也不是政府单方享有的经济管制权力或市场主体单方享有的权利，它应该界定为一种建立在市场基础上的、国家的经济权力与市场主体(包括消费者)的经济权利交相融合的综合性权力(利)。在这一权力(利)的分享中，政府、经营者、消费者的地位不可互相替代，不可或缺，应得到同等的重视。立法时应解决价格最终决定权的制度安排。有学者提出了价格委员会制度，即由管制者、生产者和消费者各按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的价格政策。
5.定价原则。对不同的公共产品应实行不同的定价原则。(1)零价格原则。适用于那些由政府免费提供的典型的公共产品，如国防、外交、司法、公安、行政管理、生态环境保护等，国家税收已保证了其全额费用，不应再额外收费。(2)损益平衡原则(即成本补偿原则)。政府提供的公共产品不以盈利为目标，应以维护消费者福利水平为己任。定价高出成本，等同于对消费者征税；定价过低，则加重了财政补贴负担，影响公共产品提供的数量和质量。因此，补偿成本是公共产品定价的主要原则。(3)受益原则。对市内公共汽车、地铁、自来水、民用煤气、民用电等公共产品按受益原则定价是比较合理的。只有当某项公共产品给消费者带来可以用货币度量的具体受益而且收费的标准不超过受益量时，采用受益原则对此项产品定价才是合理的。(4)供需均衡原则。对某些不可储存的物品和劳务，如电力、电话和运输服务等，按供需均衡原则定价有利于保持合理的消费结构。
6.定价方法。定价方法本身要有较好的可操作性，既节省监管成本，又能兼顾生产者和消费者双方的利益。根据中国的情况，应以平均成本定价法作为定价的基本方法，在采用这个方法时，前提是企业的成本支出必须经过严格审核并有科学的测算、判定依据，利润可参考风险相近行业，考虑成本及社会承受能力等制定。只有严格、科学地剔除其要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利润，应用平均成本法制定的价格才是较为公平的。
7.定价程序。程序公开透明是定价公正的一种制度约束，如果定价过程不公开透明，消费者无从知道其定价依据，就很难说定价是公正的。听证程序是一种较好的公开透明方式。这源于两个最基本的程序规则：(1)任何人或团体在行使权利可能使别人受到不利影响时必须吸取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。凡是关系群众切身利益的公共产品价格，均需按规定举行价格听证会。规定听证会的法定实施程序与实施细则，保证听证会的参与者具有代表性和较高的价格决策水平，以收到听证会的实际效果。为平衡与兼顾经营者和消费者的利益，不应由政府来主持听证会，而由民意机构人大来主持听证会，确定公共产品价格或调整幅度，这对于消费者保护更具有实际意义。对某些重要产品或服务的价格听证可举行多次，轮番征询社会各利益集团和专家意见，而不必一锤定音。
8.监管标准。规定规范的价格形成规则和制度。适应对外开放的需要，按照国际惯例和国际监管标准，制定与国际市场价格形成接轨的制度。规范价格构成，规定成本约束制度，包括价格形成的成本构成，价格以社会平均成本为基础；规定规范的工资增长和约束制度；确立合理的报酬标准；取消各种价外加价或收费制度；实行行业社会平均成本公布制度等。
9.监管方式。根据实际要求做到监管方式多样化，遵循理论与实际相结合，静态和动态相结合，激励和约束相结合。 (1)特许权投标制。将自然垄断的特许经营权卖给承诺最低价格的投标者。(2)以激励为基础的监管。如计算标准规制，是指以该规制企业以外的企业费用的平均值等指标为基础，计算其价格。通过降低费用的努力，企业若能实现低于平均值等指标的费用，就能够实现利润的增加。通过这种激励规制，可以期待企业降低全部费用水平。又如社会契约制规制，规制当局与受规制企业之间设定一定水平的成果标准，当实际成果超过标准时，给予企业报酬；当实际的成本低于该标准时，对企业施予惩罚。(3)最高限价制度。即设定价格上限制，一般来说，假定公用企业是进行联合产品生产的自然垄断企业，规制者更感兴趣的是其价格水平而不是价格结构。(4)实行差别管制。根据自然垄断产品的不同环节、不同时间、不同地理位置，拟定不同的价格标准，以形成合理的自然垄断行业差价体系，使价格能真实反映产品的成本差异、供求差异。
10.价格监督。规定监管机构对被监管企业的执行情况进行严格监督，监督的内容主要集中在；检查价格政策实际执行情况；规范对价格歧视行为，确保普遍、公平服务；整顿规范捆绑交易、滥收费用等不当价格行为等。监督的手段包括对被监管企业给予经济处罚和行政处罚，以保护消费者权益。此外，要发挥社会监督作用，保障社会各方面的监督权利。
11.行业信息披露。规定公用行业强制信息披露制度，包括各企业的财务状况、人事状况、发展规划、行业指导意见等，由各企业定期公布，事涉全行业的事项，由行业协会公布，确保消费者的知情权，以便全社会对被监管企业的监督。
12.法律责任。法律责任的设计应当强化旨在保护公益的惩罚和补救功能。对此可作两种选择，一是设立惩罚性民事责任；二是将补偿民事责任与行政责任、刑事责任进行组合。对各主体责任形式的设计应与各自的角色定位相适应。如经营者的责任形式应突出资格责任(如撤销其特许权)，并探索新的责任形式(如资格减等、取消优惠、追索额外既得利益等)；政府主体的责任形式中，应在着重运用财产责任的同时，在传统的行政责任形式(如国家赔偿)基础上，重视新型责任形式(如政策补救责任、纠错责任)的运用。
三、公共产品价格法治的配套改革
1.实行政企分离。实行政企分离是解决公共产品价格问题的关键。要建立管理者、经营者、监督者相互独立和相互制衡的公用企业运行格局。行业行政主管部门应改组为行业协会，行使行业指导权。按现代公司企业制度改造公用企业，使其转变成为没有行政性垄断的经营者。政府组建独立的公共产品价格监管机构，打破监管机构与被监管企业之间的利益联系，使监管机构超然地行使监管职能。
2.实行投资多元化。对于可市场化竞争行业应实行开放竞争，允许各种经济成分投资，也允许行业间相互投资，让民间资本参与公共产品的经营，让市场机制发挥作用。对于某些不适宜于市场化的行业，保持国家垄断性，可实行特许经营，也可以采取股份制方式，吸收社会各界资本，组建股份公司，弥补国家财力的不足，提高相应产品的供给数量和质量。总之，要采取积极有效的措施，尽量打破行业垄断格局，引入市场运作机制，让消费者有更多的选择余地。
3.建立有利于消费者的诉讼机制。应建立有利于公众参与消费者权益保障的诉讼机制。修改完善《消费者权益保护法》，进一步细化消费者、经营者、政府之间的权利和义务；建立公众诉讼制度，使任何人都可以对侵犯消费者权益的个人或团体提起诉讼。建立小额诉讼“绿色通道”，让消费者方便、快捷地维权。建立团体诉讼制度，各类消费者组织或其他社会组织可代表本组织的成员直接提起维权诉讼。健全集团诉讼制度，清除集团诉讼的障碍。
